В связи с объективной ограниченностью применения механизмов НГУ в практике государственных организаций получил развитие альтернативный подход к оценке и контролю деятельности ОИВ, основанный на модернизированных бюрократических инструментах. Этот путь связан с разработкой административных регламентов и стандартов. Вместе с тем стандарты и регламенты не следует рассматривать как самоцель, они представляют собой необходимое звено перехода к управлению, ориентированному на результат. Конечные цели регламентации и стандартизации состоят в повышении качества государственных услуг, обеспечении их доступности для граждан и организаций, ориентации деятельности ОИВ па интересы пользователей, повышение качества и эффективности административно-управленческих процессов в ОИВ.

Административный регламент - нормативный правовой акт ОИВ , определяющий сроки и последовательность действий ОИВ (административные процедуры ), порядок взаимодействия между его структурными подразделениями и должностными лицами , а также с другими ОИВ и организациями. Если связать административный регламент лишь с предоставлением услуг, то можно определить его короче: нормативный правовой акт, устанавливающий порядок предоставления государственной или муниципальной услуги и стандарт предоставления государственной или муниципальной услуги (Федеральный закон от 27.07.2010 № 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг").

Особенность административных регламентов состоит в детализации административно-управленческих процессов на основе подробных описаний их форматов, которые связывают воедино цели и задачи с ресурсами, определяют порядок исполнения полномочий и предоставления государственных услуг, а также порядок контроля исполнения, устанавливают режим открытости информации. Значимость административных регламентов обусловлена и возможностью измерения эффективности функционирования органов власти, что особенно важно при отсутствии рыночных механизмов измерения эффективности.

Административный регламент может рассматриваться в качестве правовой формы административно-публичной деятельности наряду с такими административными правовыми актами, как указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, приказы, правила, инструкции. Основное отличие административных регламентов от других нормативных правовых актов состоит в том, что административные регламенты содержат сроки и последовательность действий (административных процедур) ОИВ, порядок взаимодействия его структурных подразделений и должностных лиц, а также его взаимодействия с другими ОИВ и организациями при исполнении государственных функций и предоставлении государственных услуг ФОИВ и региональными ОИВ.

Административные, по сути, процедурные регламенты являются дополнением к системе контрактов и заменяют их в тех сферах, где контракты применены быть не могут. Если на контрактной основе в принципе могут быть построены отношения министерства с находящимися в его ведении агентствами и службами, а служб и агентств, в свою очередь, с подведомственными им бюджетными учреждениями и предприятиями, то отношения внутри ведомств, между различными министерствами, агентствами и службами могут быть лишь регламентированы и стандартизированы в соответствии с законодательством.

Разработанные регламенты ОИВ должны утверждаться только министрами или руководителями тех служб и агентств, руководство которыми осуществляет непосредственно Президент РФ или Правительство РФ. Таким образом, базовой проблемой является то, что разработка административных регламентов исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг должна осуществляться фактически самими ОИВ, которые потом будут выполнять эти функции и оказывать услуги. Отсюда сомнения в том, что разработчики таких регламентов и стандартов захотят значительно изменить сложившиеся правила организации своей работы. Правовые же механизмы воздействия на них не предусмотрены.

Первыми нормативными актами в сфере регламентации стали постановления Правительства РФ "О Типовом регламенте взаимодействия ФОИВ" и "О Типовом регламенте внутренней организации ФОИВ". Эти документы определяют систему регламентов, которые призваны упорядочить иерархические взаимодействия, специфицировать права и обязанности ОИВ.

Одновременно, началась разработка административных регламентов в ОИВ, перечня и стандартов государственных услуг, оказываемых па федеральном уровне. Была поставлена задача сформировать в итоге единую функционально-процессную модель организации деятельности ОИВ с учетом возможностей современных информационно-коммуникационных технологий. Вслед за этими правовыми установлениями многие субъекты РФ также установили обязанность своих органов разрабатывать и утверждать собственные административные регламенты.

Результатом явилось массовое принятие административных регламентов, как на федеральном, так и на региональном уровнях. За период с 2006 по 2010 г. федеральными ОИВ было утверждено в установленном порядке свыше 450 административных регламентов, свыше 6000 административных регламентов утверждено на региональном, более 4000 - на местном уровне.

В постановлении Правительства РФ от 11.11.2005 № 679 "О порядке разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг" определено, что "административные регламенты исполнения государственных функций и административные регламенты предоставления государственных услуг определяют сроки и последовательность действий (административные процедуры) федерального органов исполнительной власти, порядок взаимодействия между его структурными подразделениями и должностными лицами, а также его взаимодействия с другими федеральными органами исполнительной власти и организациями при исполнении государственных функций или предоставлении государственных услуг федеральными органами исполнительной власти". Таким образом, как отмечалось выше, регламент содержит последовательность действий по осуществлению функции. В основе такого понимания лежат подходы частного сектора при описании и регламентации деловых процессов, при которых описывается каждая операция.

Различия между двумя типами регламентов (исполнения функций и предоставления услуг) согласно Порядку разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг, утвержденному постановлением Правительства РФ от 11.11.2005 К? 679, состоят только в одном разделе: регламент предоставления государственных услуг содержит дополнительный раздел "Требования к порядку предоставления государственной услуги", в котором описаны требования к порядку информирования о государственной услуге; срокам предоставления услуги; перечню оснований для отказа в предоставлении государственной услуги; другие положения, характеризующие требования к предоставлению государственной услуги, установленные федеральными законами, актами Президента РФ и Правительства РФ. Ключевая идея данного раздела - сформировать требования к качеству государственной услуги.

В принципе представляется крайне продуктивным соединение, по сути, регламента и стандарта в одном документе. Второй раздел названного Порядка "Требования к административным регламентам исполнения государственных функций и административным регламентам предоставления государственных услуг" описывает стандарт предоставления услуги, и, как показала практика, федеральные ОИВ существенно расширяют перечень параметров, входящих в этот раздел, по сравнению с требованиями Порядка. Тем самым достигаются обе цели - регламентация действий государственных служащих и стандартизация процедуры взаимодействия заявителя с органами власти. Процедура утверждения регламента позволяет существенно повысить уровень требований к оптимизации административных процедур и порядку взаимодействия с заявителем, при этом она не является излишне громоздкой.

Крайне важными являются требования к оптимизации административных процедур, указанные в Порядке. Приведенные в Порядке критерии (устранение избыточных административных процедур; упрощение действий и административных процедур, включая уменьшение сроков исполнения действий и административных процедур; предоставление информации о действиях и об административных процедурах гражданам и организациям; возможность установления персональной ответственности должностных лиц за соблюдение требований административных регламентов по каждому действию или административной процедуре), а также требования к описанию в регламенте отдельных действий служащих позволяют не только существенно усовершенствовать процедуры, но и обеспечить полноценную антикоррупционную экспертизу. Кроме того, как показала практика, сам факт публикации текста регламента в сети Интернет вызывает значительный интерес участников рынка и общественных организаций, однако процедуры привлечения заинтересованных лиц, в том числе на уровне общественного обсуждения, в том числе с использованием сети Интернет, еще не отработаны, хотя обладают значительным потенциалом.

Регламент должен отвечать своему назначению и выполнять те функции, которые на него возложены, т.е., с одной стороны, упорядочивать деятельность ОИВ по реализации его отдельных полномочий, посредством четкой регламентации последовательности и порядка административных процедур, с другой - оптимизировать эти процедуры. Кроме того, в тексте регламента должны быть предусмотрены механизмы, обеспечивающие действие положений регламента, а именно:

порядок и формы контроля исполнения государственной функции (предоставления государственных услуг);

Порядок обжалования действий (бездействия) должностного лица, а также принимаемого им решения при исполнении государственной функции.

Соответственно, установлена следующая структура административного регламента, состоящая из пяти разделов:

• 1) общие положения;
• 2) требования к порядку исполнения государственной функции (предоставления государственной услуги);
• 3) административные процедуры;
• 4) порядок и формы контроля исполнения государственной функции (предоставлением государственной услуги);
• 5) порядок обжалования действий (бездействия) должностного лица, а также принимаемого им решения при исполнении государственной функции (предоставлении государственной услуги).

Все административные регламенты содержат не только описание управленческих процедур и действий, но и требования к оформлению и обработке документов, срокам их подготовки и выдачи, схемы прохождения потоков документации, формы документов, регистрационных журналов и т.д. Разрабатываемые регламенты должны представлять собой своеобразные интегральные документы, содержащие, с одной стороны, обязывающие требования законодательства к тому или иному процессу; с другой стороны, содержащие рекомендации по исполнению процесса и обеспечению его непрерывности. Унификация регламентирующих документов должна способствовать упрощению административных процедур.

Административный регламент ФОИВ состоит из регламента органа власти; административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг; должностных регламентов государственных служащих. Таким образом, выделяется несколько типов регламентов, каждый из которых обладает определенной спецификой.

1.Обязательные задачи разработки. Законопроект должен установить обязательность выполнения в ходе разработки административных регламентов следующих задач:

Описание существующего процесса (с выделением юридически значимых действий и решений) исполнения государственной функции (функций);

Анализ эффективности исполнения государственной функции (функций) с целью выявления ресурсов для ее оптимизации;

Подготовку предложений по модернизации исполнения государственной функции (функций) на базе современных информационных технологий, на основе модернизации обеспечивающих ее исполнение административных деловых процессов;

Формулировку и установление норм административного регламента, закрепляющих признанные необходимыми и достаточными предложения по модернизации (оптимизации) исполнения государственной функции (функций).

2. Сроки разработки. Разработка административного регламента проводится согласно графику подготовки административных регламентов, утверждаемому на переходный период Правительством РФ по представлению Комиссии Правительства РФ по разработке административных регламентов (и - здесь и далее - соответствующих органов и структур субъектов РФ).

Разработка административного регламента вновь устанавливаемой государственной функции осуществляется по Постановлению Правительства РФ одновременно с учреждением новой государственной функции. Административный регламент вновь устанавливаемой государственной функции должен быть утвержден не позднее, чем в течение года после ее учреждения.

Исполнение вновь устанавливаемой государственной функции без утверждения соответствующего административного регламента по истечении года с момента ее установления не допускается. Совершенные в отсутствии административного регламента действия по выполнению этой функции могут быть оспорены в судебном порядке.

3.Комиссии по разработке административных регламентов. Разработка административных регламентов возлагается на систему комиссий по разработке административных регламентов, которая включает в себя:

Комиссию Правительства РФ по разработке административных регламентов (далее - Комиссия Правительства РФ);

Комиссии по разработке административных регламентов, создаваемые в каждом министерстве, федеральной службе и федеральном агентстве (во главе с руководителем соответствующего федерального исполнительного органа государственной власти) (далее - комиссии ведомств)

Соответствующие комиссии при исполнительных органах государственной власти субъектов РФ).

4.Состав комиссий. В комиссии по разработке административных регламентов должны входить представители государственных органов и представители структур гражданского общества.

В Комиссию Правительства РФ входят на паритетных началах лица, представляющие Правительство России, и представители крупнейших общероссийских объединений предпринимателей (ТПП, РСПП, ОПОРА, и т.д.), общественных (в том числе профессиональных - ФНПР и т.п.), а также научных (РАН и др.) организаций.

В комиссии ведомств (состав которых для министерств должен утверждаться решением Правительства по представлению министра, а для служб и агентств - приказом министра соответствующего министерства по представлению руководителя службы или агентства после рассмотрения на коллегии министерства) включаются представители исполнительного органа, в котором создается комиссия, а также других заинтересованных ведомств.

В случае, если государственная функция, для которой разрабатывается административный регламент, непосредственно связана с реализацией прав и обязанностей граждан и организаций, в состав соответствующей комиссии или ее полномочного органа (подкомиссии), формируемого для подготовки указанного административного регламента, включается равное числу представителей ведомства (ведомств) количество представителей заинтересованных лиц - хозяйствующих субъектов, их объединений, объединений граждан, являющихся потребителями соответствующей государственной услуги (государственных услуг) или зависящих от исполнения этой государственной функции в реализации своих прав и обязанностей.

Критерии отнесения организаций к потребителям (организациям, объединяющим потребителей) государственной услуги устанавливаются Правительством РФ. Указанные организации аккредитуются при Правительстве РФ в срок, установленный Правительством РФ. При превышении количества аккредитованных организаций над количеством мест в комиссии, подлежащих заполнению из числа их представителей, заполнение указанных мест производится по жребию с последующей ротацией.

5.Полномочия комиссий. Законопроект должен установить полномочия комиссий, обеспечивающие защиту разработки административных регламентов от влияния узковедомственных интересов:

Комиссия Правительства РФ:

Организует разработку административного регламента Правительства РФ, а также административных регламентов межведомственного взаимодействия и государственных функций, исполнение которых осуществляют несколько исполнительных органов государственной власти;

Координирует деятельность ведомственных комиссий, оказывает им научно-методическую поддержку;

Обеспечивает унификацию требований к административным регламентам, в том числе к электронным административным регламентам, согласуя и при необходимости дорабатывая техни.ческие задания на разработку административных регламентов, а также представленные для обсуждения и на утверждение проекты административных регламентов;

Направляет представленные в Комиссию административные регламенты на утверждение.

Комиссия ведомства: организует разработку административного регламента соответствующего ведомства, а также административных регламентов государственных функций, которые исполняет соответствующее ведомство.

6.Федеральный уполномоченный орган по вопросам административных регламентов. Работа Комиссий по разработке административных регламентов обеспечивается федеральным уполномоченным органом по вопросам административных регламентов.

Федеральный уполномоченный орган:

Согласует подготовленные решения ведомств об утверждении технических заданий на разработку административных регламентов, о принятии и изменении административных регламентов;

Проводит экспертизу проектов административных регламентов и изменений к ним;

Обеспечивает контроль соблюдения административных регламентов.

Законопроект должен определить основные задачи федерального уполномоченного органа.

7.Процедура разработки административных регламентов состоит из нескольких этапов, включающих в себя следующие мероприятия, организуемые комиссией, в компетенцию которой входит организация разработки соответствующего регламента:

1)подготовка проекта технического задания на разработку административного регламента. Утверждение технического задания осуществляет орган, в компетенцию которого входит принятие соответствующего административного регламента. Решение об утверждении технического задания принимается по согласованию с федеральным уполномоченным органом.

Проект технического задания может быть внесен в инициативном порядке любым лицом в соответствующую комиссию и должен быть рассмотрен ею.

2)проведение конкурса с целью определения разработчика проекта административного регламента. Участником конкурса может быть любое лицо. Конкурс по определению разработчика административного регламента, организация разработки которого входит в компетенцию комиссии службы, агентства, организуется комиссией министерства, а регламента, организация разработки которого входит в компетенцию комиссии министерства или Комиссии Правительства РФ - Комиссией Правительства РФ;

(вариант второго этапа - формирование рабочей группы с участием представителей заинтересованных лиц, включенных в состав соответствующей комиссии)

Проект административного регламента может быть внесен в инициативном порядке любым лицом в соответствующую комиссию и должен быть рассмотрен ею.

3)публикация по окончании разработки проекта административного регламента уведомления об этом (уведомления о разработке) в печатном издании исполнительного органа государственной власти и в информационной системе общего пользования в электронно-цифровой форме. Уведомление должно содержать информацию о цели этого административного регламента, обоснование необходимости его разработки и указание о предъявляемых к нему требованиях, информацию о способе ознакомления с проектом административного регламента, почтовый адрес и адрес электронной почты, по которым должен осуществляться прием в письменной форме замечаний заинтересованных лиц по указанному проекту;

5)организация в течение установленного срока публичного обсуждения проекта.

Закон должен регламентировать публичное обсуждение, установив обязательные требования к нему, включая обеспечение участия в нем неограниченного круга лиц.

6) публикация в печатном издании соответствующего исполнительного органа государственной власти и в информационной системе общего пользования в электронно-цифровой форме уведомления о завершении публичного обсуждения проекта административного регламента, которое должно включать в себя информацию о способе ознакомления с проектом административного регламента и перечнем полученных в письменной форме замечаний заинтересованных лиц, а также почтовый адрес и адрес электронной почты, по которым с комиссией по разработке административных регламентов может быть осуществлена связь;

Общие требования к структуре, порядку разработки и утверждения проектов административных регламентов оказания государственных и муниципальных услуг, а так же к их содержанию установлены нормами Главы 3 Федерального закона № 210-ФЗ. В ст. 12 названного закона, которая открывает эту главу, содержатся нормы, которые следует рассмотреть в рамках настоящего параграфа. Положения части 2 названной статьи собственно устанавливают требования к структуре административных регламентов, указывая на обязательность наличия разделов, устанавливающих:

• 1) общие положения;
• 2) стандарт предоставления государственной или муниципальной услуги. В свою очередь, требования к стандарту предоставления государственной или муниципальной услуги установлены в ст. 14 Федерального закона № 210-ФЗ;
• 3) состав, последовательность и сроки выполнения административных процедур, требования к порядку их выполнения, в том числе особенности выполнения административных процедур в электронной форме;
• 4) формы контроля за исполнением административного регламента;
• 5) досудебный (внесудебный) порядок обжалования решений и действий (бездействия) органа, предоставляющего государственную услугу, органа, предоставляющего муниципальную услугу, а также должностных лиц, государственных или муниципальных служащих.

В статье 13 Федерального закона №210-ФЗ установлены общие требования к разработке проектов административных регламентов. В соответствии с ч. 1 данной статьи разработку проекта административного регламента осуществляет орган, предоставляющий государственную услугу, или орган, предоставляющий муниципальную услугу (при этом в юридико-технических целях введено сокращенное обозначение "орган, являющийся разработчиком административного регламента"). С учетом положений п. 1 и 2 ст. 2 Федерального закона № 210-ФЗ речь идет о федеральных органах исполнительной власти, органах государственных внебюджетных фондов, исполнительных органах государственной власти субъектов РФ, органах местного самоуправления.

Согласно ч. 2 ст. 13, проект административного регламента подлежит размещению в сети Интернет на официальном сайте органа, являющегося разработчиком административного регламента. Соответственно в ч. 5 данной статьи установлено, что с даты размещения в сети Интернет на соответствующем официальном сайте проект административного регламента должен быть доступен заинтересованным лицам для ознакомления. Выполнение этих требований необходимо прежде всего для организации и проведения независимой экспертизы проекта административного регламента, предусмотренной положениями ч. 6 - 11 данной статьи.

Соответственно в ч. 4 данной статьи на случай отсутствия официального сайта органа местного самоуправления, являющегося разработчиком административного регламента, предусмотрено, что проект административного регламента подлежит размещению в сети Интернет на официальном сайте муниципального образования, а на случай отсутствия и официального сайта муниципального образования предусмотрено, что проект административного регламента подлежит размещению на официальном сайте субъекта РФ.

В соответствии с ч. 6 комментируемой статьи установлена обязательность проведения двух видов экспертиз проектов административных регламентов: независимой экспертизы и экспертизы, проводимой уполномоченным органом государственной власти или уполномоченным органом местного самоуправления. При этом следует иметь в виду, что существует также антикоррупционная экспертиза проектов нормативных правовых актов, правовые и организационные основы которой, как и правовые и организационные основы антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов, устанавливает Федеральный закон от 17 июля 2009 г. N 172-ФЗ "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов" . Постановлением Правительства РФ от 26 февраля 2010 г. N 96 "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов" в соответствии с названным Законом утверждены Правила проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов и Методика проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов.

Положениями ч. 7 - 11 статьи 13 регламентировано проведение независимой экспертизы проекта административного регламента (при этом в юридико-технических целях введено сокращенное обозначение "независимая экспертиза"): предметом независимой экспертизы согласно ч. 7 данной статьи является оценка возможного положительного эффекта, а также возможных негативных последствий реализации положений проекта административного регламента для граждан и организаций; как предусмотрено в ч. 8 данной статьи, независимая экспертиза может проводиться физическими и юридическими лицами в инициативном порядке за счет собственных средств.

При этом установлен запрет на проведение независимой экспертизы физическими и юридическими лицами, принимавшими участие в разработке проекта административного регламента, а также организациями, находящимися в ведении органа, являющегося разработчиком административного регламента; часть 9 данной статьи предписывает указывать срок, отведенный для проведения независимой экспертизы, при размещении проекта административного регламента в сети Интернет на соответствующем официальном сайте. При этом определен минимальный такой срок - он не может быть менее одного месяца со дня размещения проекта административного регламента в сети Интернет на соответствующем официальном сайте; в соответствии с ч. 10 данной статьи по результатам независимой экспертизы составляется заключение, которое направляется в орган, являющийся разработчиком административного регламента.

На орган, являющийся разработчиком административного регламента, возлагается обязанность рассмотреть все поступившие заключения независимой экспертизы и принять решение по результатам каждой такой экспертизы; непоступление заключения независимой экспертизы в орган, являющийся разработчиком административного регламента, в срок, отведенный для проведения независимой экспертизы, согласно ч. 11 данной статьи не является препятствием для проведения экспертизы, указанной в ч. 12 данной статьи, т.е. экспертизы проекта административного регламента уполномоченным органом государственной власти или уполномоченным органом местного самоуправления и последующего утверждения административного регламента.

В положениях ч. 12 и 13 статьи 13 регламентирована экспертиза проектов административных регламентов, проводимая уполномоченными органами государственной власти или уполномоченными органами местного самоуправления.

Предметом указанной экспертизы согласно ч. 12 данной статьи является оценка соответствия проектов административных регламентов требованиям, предъявляемым к ним комментируемым Законом и принятыми в соответствии с ним иными нормативными правовыми актами, а также оценка учета результатов независимой экспертизы в проектах административных регламентов.

В части 13 статьи 13 Федерального закона №210-ФЗ предусмотрено, что экспертиза проектов административных регламентов, разработанных федеральными органами исполнительной власти, а также органами государственных внебюджетных фондов РФ, проводится уполномоченным Правительством РФ федеральным органом исполнительной власти в порядке, установленном Правительством РФ. Таким образом, следует ожидать издания соответствующего постановления Правительства РФ.

Экспертиза проектов административных регламентов, разработанных органами исполнительной власти субъектов РФ, и проектов административных регламентов, разработанных органами местного самоуправления, согласно ч. 13 статьи 13 проводится в случаях и порядке, которые установлены соответственно нормативными правовыми актами субъектов РФ и муниципальными правовыми актами.

Согласно ч. 14 статьи 13 Федерального закона № 210-ФЗ порядок разработки и утверждения административных регламентов исполнительными органами государственной власти субъекта РФ подлежит установлению высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ. Соответственно в ч. 15 данной статьи предусмотрено, что порядок разработки и утверждения административных регламентов предоставления муниципальных услуг устанавливается местной администрацией.

Административные регламенты разрабатываются исходя из требований к качеству и доступности государственных услуг, устанавливаемых стандартами государственных услуг, разработанными и утвержденными в соответствии с законодательством РФ. До утверждения стандартов государственных услуг административные регламенты разрабатываются с учетом требований к предоставлению государственных услуг, установленных законодательством РФ, а также с учетом рекомендаций Правительственной комиссии по проведению административной реформы. В случае если в процессе разработки проекта административного регламента выявляется возможность оптимизации (повышения качества) исполнения государственной функции (предоставления государственной услуги) при условии соответствующих изменений нормативных правовых актов, то проект административного регламента вносится в установленном порядке с приложением проектов указанных актов.

Необходимо отметить то, что формирование института регламента предоставления муниципальных услуг в нашей стране осуществляется на основе учета и заимствования зарубежного опыта. Хотя прямого аналога термина "административный регламент" в других странах не существует, многие государства рассматривают вопросы упорядочения и формализации процедур взаимодействия и оказания государственных услуг в совокупности с их четкой регламентацией как один из основных элементов создания эффективного государства.

Например, термин administrative regulations в практике госорганов США носит, скорее, характер описания правил взаимодействия внутри ведомства и ведомства с его клиентами, напоминая по своему содержанию российский административный регламент .

В Великобритании такая система носит название стандартов работы с гражданами. Она включает определение для государственных служащих показателей работы с населением .

Во Франции, в соответствии с Законом о регулировании государственной службы от 12 апреля 2000 г., каждому государственному учреждению определены их обязательства по отношению к гражданам в соответствующих документах в электронном формате .

В странах Европейского Союза «"вопросы местного значения", и тем более "местный интерес" не носят постоянного, четко определенного состояния, очевидным становится вывод, что местное самоуправление является элементом системы межбюджетных, производственных, региональных и других отношений, связанных самым непосредственным образом с политическим, хозяйственным и социальным развитием страны» .

Как пишет Альфонсо Мария Чирере, «Современное развитие муниципальной хозяйственной деятельности связывается с рядом проблем ограничительного характера в части ее возможной реализации через предпринимательскую деятельность. Прежде всего это находит свое проявление в возможных нарушениях основного принципа рыночной экономики - правила конкуренции. Мы часто сталкиваемся с весьма щепетильными проблемами при проведении открытых конкурсов (тендеров) на исполнение публичных услуг. Формируя муниципальный заказ, муниципальные органы заинтересованы не только в менее затратном характере, но и в их качественном и гарантированном предоставлении. При этом сами конкурсные процедуры весьма несовершенны. Выбор исполнителя формализован и не допускает реализации политической власти муниципального образования. Попытки вывести конкурсные дела за границы рынка и поручить услуги лицу в обход открытого конкурса связаны с попыткой преодоления противоречий между обязательством построить рынок на основе конкуренции и необходимостью обеспечить публичный контроль над процессами, которые не могут зависеть только от экономических механизмов.

Услуги общего (публичного) характера не являются техническими либо инструментальными, они выражают права человека, социальные связи, приобщения и объединение» .

Можно сказать, что в зарубежных странах, особенно - в странах Евросоюза, накоплен богатый опыт организации и регламентации предоставления муниципальных услуг (которые там чаще именуются публичными услугами). Особенное внимание в настоящее время страны Евросоюза обращают на то, чтобы регламентация муниципальных слуг не препятствовала свободной конкуренции между хозяйствующими субъектами, стремящимися к получению муниципальных заказов. Думается этот опыт является очень ценным для современной России.

• Федеральный закон от 17.07.2009 N 172-ФЗ "Об антикоррупционной экспертизенормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов" // "Собрание законодательства РФ", 20.07.2009, N 29, ст. 3609.
• Постановление Правительства РФ от 26.02.2010 N 96 "Об антикоррупционнойэкспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов"(вместе с "Правилами проведения антикоррупционной экспертизы нормативныхправовых актов и проектов нормативных правовых актов", "Методикой проведенияантикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов") // "Собрание законодательства РФ", 08.03.2010, N 10, ст.1084.
• См.: Федосеева Н.Н., Заклязминская А.Н. Административные регламенты: инструменты современного государственного управления и новый институт административного права // Административное право и процесс. 2010. N 5. С. 14 - 17. С. 15.
• Там же. С. 15
• Там же.
• Тимофеев Н.С. Местное хозяйство и его роль в развитии местного самоуправления (постановка проблемы) // Конституционное и муниципальное право. 2010. N12. С. 48- 54.
• Чичере Мария Альфонсо. Местное самоуправление и предоставление муниципальных услуг в рамках законодательства Итальянской Республики и Европейского союза // Актуальные проблемы развития местного самоуправления в России и зарубежом. М., 2009. С. 224 - 225.

1. Разработку проекта административного регламента осуществляет орган, предоставляющий государственную услугу, или орган, предоставляющий муниципальную услугу (далее в настоящей статье - орган, являющийся разработчиком административного регламента).

2. Федеральные органы исполнительной власти, органы государственных внебюджетных фондов, государственные корпорации, являющиеся разработчиками административных регламентов, размещают проекты административных регламентов на официальном сайте в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет", созданном для размещения информации о подготовке федеральными органами исполнительной власти проектов нормативных правовых актов и результатах их общественного обсуждения, в порядке , установленном Правительством Российской Федерации. Органы государственной власти субъектов Российской Федерации, территориальные государственные внебюджетные фонды, органы местного самоуправления, являющиеся разработчиками административных регламентов, размещают проекты административных регламентов на официальном сайте органа, являющегося разработчиком административного регламента, в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет".

3. В случае отсутствия официального сайта органа государственной власти субъекта Российской Федерации, являющегося разработчиком административного регламента, проект административного регламента подлежит размещению в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" на официальном сайте субъекта Российской Федерации.

(см. текст в предыдущей редакции)

4. В случае отсутствия официального сайта органа местного самоуправления, являющегося разработчиком административного регламента, проект административного регламента подлежит размещению в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" на официальном сайте муниципального образования, а в случае отсутствия официального сайта муниципального образования - на официальном сайте субъекта Российской Федерации.

(см. текст в предыдущей редакции)

5. С даты размещения в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" на соответствующем официальном сайте проект административного регламента должен быть доступен заинтересованным лицам для ознакомления.

(см. текст в предыдущей редакции)

6. Проекты административных регламентов подлежат независимой экспертизе и экспертизе, проводимой уполномоченным органом государственной власти или уполномоченным органом местного самоуправления.

7. Предметом независимой экспертизы проекта административного регламента (далее - независимая экспертиза) является оценка возможного положительного эффекта, а также возможных негативных последствий реализации положений проекта административного регламента для граждан и организаций.

8. Независимая экспертиза может проводиться физическими и юридическими лицами в инициативном порядке за счет собственных средств. Независимая экспертиза не может проводиться физическими и юридическими лицами, принимавшими участие в разработке проекта административного регламента, а также организациями, находящимися в ведении органа, являющегося разработчиком административного регламента.

9. Срок, отведенный для проведения независимой экспертизы, указывается при размещении проекта административного регламента на официальном сайте в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет", созданном для размещения информации о подготовке федеральными органами исполнительной власти проектов нормативных правовых актов и результатах их общественного обсуждения, и не может быть менее пятнадцати дней со дня его размещения.

(см. текст в предыдущей редакции)

10. По результатам независимой экспертизы составляется заключение, которое направляется в орган, являющийся разработчиком административного регламента. Орган, являющийся разработчиком административного регламента, обязан рассмотреть все поступившие заключения независимой экспертизы и принять решение по результатам каждой такой экспертизы.

11. Непоступление заключения независимой экспертизы в орган, являющийся разработчиком административного регламента, в срок, отведенный для проведения независимой экспертизы, не является препятствием для проведения экспертизы, указанной в части 12 настоящей статьи, и последующего утверждения административного регламента.

12. Предметом экспертизы проектов административных регламентов, проводимой уполномоченными органами государственной власти или уполномоченными органами местного самоуправления, является оценка соответствия проектов административных регламентов требованиям, предъявляемым к ним настоящим Федеральным законом и принятыми в соответствии с ним иными нормативными правовыми актами, а также оценка учета результатов независимой экспертизы в проектах административных регламентов.

13. Экспертиза проектов административных регламентов, разработанных федеральными органами исполнительной власти, а также органами государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, проводится уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти в порядке , установленном Правительством Российской Федерации. Экспертиза проектов административных регламентов, разработанных органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, и проектов административных регламентов, разработанных органами местного самоуправления, проводится в случаях и порядке, установленных соответственно нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации и муниципальными правовыми актами.

Основной целью определения этапов построения административного регламента и электронного административного регламента является обеспечение процессов стандартизации и информатизации взаимодействия организаций федеральной исполнительной власти методологическими рекомендациями и отдельными инструктивными материалами, позволяющими:

унифицировать процедуры формирования электронных административных регламентов; обеспечить контроль за достижением целей внедрения электронных административных регламентов в рамках оптимизации межведомственных административно-управленческих процессов в федеральной исполнительной власти Российской Федерации; обеспечить дальнейшее развитие и поддержку в актуальном состоянии электронных административных регламентов как средства, оптимизирующего административно-управленческие процессы в механизме государственной исполнительной власти.

В целом к настоящему моменту можно считать установленными и понимаемыми всеми заинтересованными сторонами следующие этапы оптимизации исполнительной власти (в том числе, создание АР и ЭАР, там, где это необходимо):

Определение государственных функций, в том числе стандартизация, установление императивных свойств и фиксация в виде соответствующих подзаконных нормативных актов (потребность в государстве и гарантия, что она будет удовлетворена); Формализация процессов исполнения государственных функций - организации работ в рамках функций государства федеральной исполнительной властью; Оптимизация работ, в том числе за счет информационной поддержки; Формализация описания административно-управленческих процессов в соответствии со стандартом построения административного регламента, установление императивных свойств, разработка и внедрение стандартов (типовых) административных регламентов органов исполнительной власти; Разработка общих требований к процессам информатизации и использованию информационных ресурсов при исполнении административных регламентов в органах исполнительной власти; Создание административных регламентов и электронных административных регламентов в соответствие со стандартом и законом; Создание (модификация) информационных ресурсов в соответствие со стандартом и законом (ЭАР); Мониторинг процессов реорганизации, выработка дополнительных инструктивных материалов, подзаконных нормативных актов и т.п. для обеспечения достижения поставленных целей.

В рамках этих этапов работы по созданию АР и ЭАР межведомственного взаимодействия занимает свое место и также проходит в своей реализации определенный набор этапов, мнение о которых к настоящему моменту уже в целом сложилось в заинтересованных кругах. К основным этапам создания ЭАР относятся: Описание административно-управленческого процесса, результатом которого является алгоритм процесса, представленный в понятной и стандартной форме и позволяющий установить критические, затратные и результативные аспекты процесса; Формализация и оптимизация административно-управленческого процесса, результатом которого являются показатели эффективности, результативности, нормативы и контрольные значения для показателей, а также контрольные точки административно-управленческого процесса; Построение административного регламента. Результатом этапа является стандартизованный документ, содержащий норму конкретной работы для определенной организации-исполнителя в системе органов исполнительной власти - административный регламент. Этот результат должен позволить при внедрении (организации работы по регламенту) сократить затраты исполнения административно-управленческого процесса в целом за счет обеспечения контроля своевременности, качества и полноты исполнения работы. Построение ЭАР. Результатом этапа является стандартизованный документ (проект нормативного акта), содержащий норму конкретной работы по поводу создания, модернизации или использования информационных ресурсов в определенной организации-исполнителя в системе органов исполнительной власти - административный электронный регламент. Этот результат, также как и административный регламент, должен позволить при внедрении (организации работы по регламенту) сократить затраты исполнения административно-управленческого процесса в целом, повысить его качество за счет, например, однократного создания информационных ресурсов, устранения ряда рутинных операций и т.п.

8.1.Особенности описания административно-управленческих процессов взаимодействия ФОИВ

При описании регламента исполнения административно-управленческого процесса необходимо собрать сведения по тем разделам, которые в дальнейшем потребуется заполнять, составляя административный регламент (обоснование в отчете): В описании необходимо устанавливать (рекомендации по выполнению сбора сведений, в том числе по определению показателей результативности и эффективности, приведены в Приложении Г «Методика оценки эффективности реорганизации способа координации органов государственной исполнительной власти, взаимодействующих по поводу выполнения вмененных полномочий»): в преамбуле:

назначение регламента - текст, содержащий явное указание на административно-управленческий процесс, регулируемый данным регламентом; область применения регламента - текст, прямо указывающий на типы организаций, которые могут быть вовлечены в административно-управленческие процессы, регулируемые данным регламентом;

в идентификации:

наименование регламента - нуждается в унификации, поэтому в стандарте должен быть этот раздел с правилами присвоении имени регламенту. По смыслу является идентификационным кодом данного регламента; тип регламента - устанавливает место данного регламента в общем описании работы механизма исполнительной власти. Показывает группу (класс) данного регламента. Присваивается в соответствие с едиными правилами; тип ответственного исполнителя - наименование должности, занимающий которую несет персональную ответственность за показатели эффективности и результативности регулируемого регламентом процесса в целом; тип контролера, контролер - тип и наименование организации, ведающей контролем показателей эффективности по данному регламенту; тип потребителя - организация, лицо или круг лиц, имеющих потребность в результате работы процесса в целом. Данная позиция носит описательный характер; результат - описание результата регулируемого данным регламентом состава работ в целом. По заполнению данного раздела должны быть методические указания, при помощи которых конечный служащий, занятый разработкой регламента, сможет легко установить, данный процесс имеет результатом справку, экспертизу, лицензию и т.д. и т.п.; показатели результативности - измеримые величины, позволяющие установить, был результат заявленного качества или нет; показатели эффективности - измеримые величины, позволяющие установить качество работы всего процесса, регулируемого данным регламентом.

Диспозиция регламента должна содержать (рекомендации по выполнению сбора сведений, в том числе по определению показателей результативности и эффективности, приведены в Приложении Д: «Методические рекомендации по обследованию органов государственной исполнительной власти, взаимодействующих по поводу выполнения вмененных полномочий»): в общих сведениях:

состав работ комплекса - упорядоченный перечень работ и краткая их характеристика; альтернативные работы - список работ (и указание на их принадлежность к соответствующим административно-управленческим процессам), которые не входят в данный процесс , однако исполнители в силу своей квалификации и должностных обязанностей могут их выполнять, когда не заняты работами, предписанными данным регламентом;

в описании комплекса:

тип работы - работы служащих госсектора поддаются типизации. Одному типу служит один набор нормативных характеристик. Стандарт должен содержать методические рекомендации по определению типа работы (справочник); наименование работы - персональный идентификатор, служит для фиксации конкретной работы данного типа (например, тип «экспертиза» наименование «экспертиза документов заявителя»); исполнитель работы - наименование должности, занимающий которую персонально отвечает за исполнение данной работы; обязанности исполнителя - описание того, что именно делает исполнитель работы; права исполнителя - описание допустимого усмотрения исполнителя в рамках выполнения работы; ресурсы (время, информация) - сколько и в каком количестве необходимо исполнителю для того, чтобы сделать работу - времени, квалификации, сведений и т.п. (кроме должностного оклада); перечень опорных работ - перечень наименований работ комплекса, которые должны быть обязательно выполнены к началу данной работы; показатели результативности - измеримые показатели качества работы данного исполнителя.

Гипотеза регламента должна содержать следующие разделы (рекомендации по выполнению сбора сведений, в том числе по определению показателей результативности и эффективности, приведены в Приложении Д: «Методические рекомендации по обследованию органов государственной исполнительной власти, взаимодействующих по поводу выполнения вмененных полномочий»):

инициализатор (источник сигнала о начале работ) - указание на конкретный тип: внешний (организации и/или люди), внутренний (органы власти и государственные служащие, действующие в рамках полномочий) и служебный (государственные служащие в рамках одного органа власти) в зависимости от типа административно-управленческого процесса; вид инициализации (сигнала) - один из заранее определенного набора инициализирующих процесс событий, возможных от конкретного источника (распоряжение, приказ, заявление и т.п.) и выраженный, как правило, документом. Каждый источник может подать ограниченное и вполне определенное количество сигналов. Конечный потребитель стандарта создания административного регламента должен иметь тривиальный способ выбора вида сигнала по типу источника (таблица, перечень); контроль инициализации (сигнала) - перечень сведений, идентифицирующих полноту сигнала и, следовательно, возможность начать работу; типы приостановки - перечень случаев, в результате которых работа процесса прекращается; описание приостановки - трактовка случая приостановки и вид промежуточного результата, предоставляемого источнику сигнала.

Санкция регламента в своем составе должна иметь перечень одинаковых по требованиям к содержанию блоков:

исполнитель - показатель - санкция нарушения - санкция поощрения , где

исполнитель - принимает значения «исполнитель работы» или «ответственный исполнитель», показатель - последовательно принимает значения всех показателей результативности, обозначенных в соответствующем месте описания работы (диспозиции); санкция нарушения - конкретные дисциплинарные меры, которые должны постичь исполнителя, если не выполнен именно этот показатель; санкция поощрения - конкретные поощрительные меры, которые должны постичь исполнителя, если именно этот показатель перевыполнен.

8.2.Оптимизация сценариев реализации административно-управленческих процессов

При построении и оптимизации регламента исполнения административного процесса необходимо подвергнуть анализу нормативную документацию, определяющую порядок выполнения соответствующих действий, права и обязанности участвующих в выполнении процесса сторон и:

Выделить элементарные операции, инцидентные процессу; Составить список используемых и порождаемых в процессе исполнения операций документов; Отсечь операции, не относящиеся непосредственно к выполнению процесса (такие операции, как правило, инцидентны другому административному процессу, выполняемому параллельно с регламентируемым); Выявить порядок выполнения инцидентных процессу операций (определить опорные операции); Выявить операции, которые могут выполняться одновременно; Определить исполнителей операций и состав и объем используемых при выполнении операций ресурсов; Определить источники информации, используемой в ходе исполнения процесса; Построить и оптимизировать сетевой график исполнения процесса; Выработать рекомендации по использованию имеющихся и созданию необходимых баз (хранилищ) данных, используемых и порождаемых в ходе выполнения административного процесса; Выявить ресурсы, которые могут быть исключены из числа используемых благодаря переходу к новой (электронной) технологии выполнения процесса или расход которых может быть уменьшен; Произвести расчет показателей эффективности регламента (объема сэкономленных ресурсов, уменьшения времени выполнения, повышения надежности результатов и качества выполнения процесса, уменьшения риска утечки конфиденциальной информации и возникновения ошибок); При необходимости, пересмотреть регламент с целью приближения значения показателей эффективности к желаемому уровню.

При выполнении оптимизации процесса необходимо провести процедуру первичного семантического анализа нормативной документации, регламентирующей порядок выполнения административного процесса. В ходе изучения документов необходимо выделить операции, инцидентные регламентируемому административному процессу и отсечь операции, упоминающиеся в связи с его выполнением, однако инцидентные иному (вспомогательному по отношению к рассматриваемому) процессу. Далее следует построить и оптимизировать сетевой график выполнения процесса, оценить затраты ресурсов на реализацию процесса (Приложении Г «Методика оценки эффективности реорганизации способа координации органов государственной исполнительной власти, взаимодействующих по поводу выполнения вмененных полномочий»). Оптимизации документооборота и использования информационных ресурсов. Прежде всего, следует позаботиться о том, чтобы информация, используемая и порождаемая в ходе выполнения процесса, не дублировалась и версии документов не хранились в разных базах данных. Кроме того, необходимо обеспечить доступ к этой информации для всех нуждающихся в ней и имеющих соответствующие права лиц. Необходимо обеспечить приемлемый уровень безопасности хранения и использования информации, скорости доступа к ней и разделения прав доступа при использовании источника информации несколькими уполномоченными лицами одновременно. Для достижения указанных целей необходимо осуществлять информатизацию исполнения функций государственной власти комплексно, с учетом особенностей всех административных процессов, протекающих в ходе функционирования системы исполнительной власти, как минимум – информационно связанных или близких по сфере деятельности. Необходимо создание единых государственных информационных ресурсов, содержащих информацию, сгруппированную по принадлежности к предметной области, классифицированную и идентифицируемую по ряду признаков (исходя из целей и задач использования) и хранящуюся в стандартизированной форме с использованием выбранной для применения в государственной структуре системы управления базами данных. Необходимо создать справочный информационный ресурс, в котором будет содержаться информация об имеющихся ресурсах, содержащих специфические для предметных областей данных. Наличие такого ресурса позволяет избежать создания альтернативных источников одинаковых или сходных по содержанию данных. Создание новых информационных ресурсов должно осуществляться только в случае отсутствия имеющихся пригодных для решения поставленных задач источников, факт существования которых устанавливается в результате изучения упомянутого справочного ресурса. При отсутствии полной информации о предмете следует отдавать предпочтение расширению имеющихся источников данных, а не созданию новых, отчасти дублирующих существующие. В случае отсутствия возможности централизованного хранения данных (например, по причине их большого объема и территориальной рассредоточенности источников – территориальных органов власти) необходимо создать хранилище метаданных – информации о физическом размещении данных в удаленных базах. Целесообразным представляется создание интеллектуальной системы доступа к данным, обеспечивающей автоматическое формирование запросов на предоставление информации, необходимой для выполнения операции, инцидентной административному процессу, по минимальному набору указываемых исполнителем признаков. При работе с Oracle в качестве такой системы может выступать Oracle WorkFlow, позволяющий наряду с выборкой информации обеспечивать пересылку информации от одного исполнителя к другому в соответствии с логикой исполнения процесса, а также обеспечивать передачу уведомлений о готовности результатов и подтверждать факты исполнения операций.

8.3.Стандартизация АР и ЭАР

Стандартизация, являясь процессом создания эталонов и правилами использования образцов и эталонов в прикладных целях, должна служить целям повышения качества регулируемого процесса, с одной стороны, и экономии издержек при создании чего-либо по образцу. Таким образом, наличие типичных компонентов в массовых действиях порождает естественную потребность в эталонах. Процессы создания АР обладают свойством массовости, следовательно, от стандартизации этих процессов будет получен выигрыш за счет:

выполнения большей части работы по созданию регламентов силами государственных служащих. Здесь происходит, с одной стороны, экономия средств на привлечение разработчиков. С другой стороны, служащие, знающие процессы изнутри, гораздо быстрее и точнее опишут картину (разумеется, если у них на это есть Инструкция и Распоряжение); ускорения создания единых пространств, в том числе, информационных, достижение эффектов транспарентности. Это обеспечивается за счет эталона, одновременно позволяющего установить «координаты» регламентируемых работ в поле деятельности государства и за счет координирования общего процесса регламентации.

Так как АР подлежит стандартизации, его содержание должно регулироваться правилом (стандартом на создание АР). Это правило должно содержать перечень разделов и требования к их содержанию. Также как АР, структура всех разрабатываемых ЭАР должна подлежит унификации. Единообразие описания регламента есть главный шаг на пути к стандартизации. Кроме того, при указании типов объектов, подлежащих регламентации, (тип регламента, работы, сигнала, исполнителя и т.п.) должны использоваться специально подготовленные для этого справочники. Наконец, при создании ЭАР следует ориентироваться на стандартные технические решения в сфере информатизации управленческих процессов и использовать стандартные протоколы передачи данных и единообразные способы хранения данных и предоставления доступа к ним.

8.4.Вопросы нормативно-правового обеспечения административного регламента

Рассмотрены в пункте «Правовое обеспечение » настоящего документа.